دیدبان
جریان شناسی برنامه های توسعه پنج ساله در ایران؛

چرا اهداف برنامه های توسعه در ایران محقق نمی شود؟

چرا اهداف برنامه های توسعه در ایران محقق نمی شود؟

دیدبان: برنامه ریزی برای توسعه در هر کشوری با توجه به نیازها و شرایط و متقضیات آن کشور صورت می گیرد و ظرفیت ها و نیازهای هر کشوری نوع خاصی از برنامه ریزی های بلند مدت و کوتاه مدت را مشخص می کند. در ایران نیز استراتژی ها و برنامه هایی برای توسعه به صورت بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت تهیه شده است که برنامه های پنج ساله توسعه یکی از این دست برنامه ها می باشد.

تدوین برنامه های پنج ساله توسعه بعد از پایان جنگ تحمیلی و از سال 68 با تصویب اولین برنامه از این دست شروع شد و تا این روزها که بحث و بررسی در رابطه با تدوین برنامه ششم توسعه بالا گرفته است ادامه دارد. بحث و جدل های این روزهای کارشناسان در رابطه با برنامه ششم توسعه باعث شد تا به منظور آشنایی بیشتر با این برنامه به مرور تاریخچه برنامه های پنج ساله توسعه بپردازیم و به آسیب شناسی و نقاط قوت و ضعف این برنامه ها بپردازیم.

برنامه پنج سال اول توسعه؛ بازسازی خرابی های جنگ تحمیلی

بی ثباتی های ابتدای انقلاب و بلافاصله حمله عراق به ایران شرایط را برای برنامه ریزی های بلند مدت و میان مدت برای کشور از بین برده بود. اما با پایان جنگ و ضرورت های موجود برای بازسازی هر چه سریعتر کشور، برنامه پنج ساله اول توسعه توسط دفتر اقتصاد کلان معاونت امور اقتصادی وزارت برنامه و بودجه در پنج فصل تهیه و به شورای اقتصاد پیشنهاد شد و نهایتاً سند برنامه اول توسعه در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید و همان سال به عنوان سال ابتدایی اجرای برنامه اعلام شد.[1]

هدف های کلی این برنامه شامل بازسازی و تجهیز بنیه دفاعی ، بازسازی و نوسازی ظرفیتهای تولیدی و زیربنایی و مراکز جمعیتی خسارت دیده در طول جنگ تحمیلی، گسترش کمی و ارتقاء کیفی فرهنگ عمومی، ایجاد رشد اقتصادی، تأمین حداقل نیازهای اساسی آحاد مردم، تعیین و اصلاح الگوی مصرف، اصلاح سازمان و مدیریت اجرایی و قضایی کشور و مواردی دیگر از این دست قرار داده شده بود.[2]

با وجود اینکه برای بازسازی کشور، حساب ویژه ای روی برنامه پنج ساله اول توسعه باز شده بود، اما در عمل بسیاری از اهداف مشخص شده در برنامه محقق نشد و بسیاری از شاخص های تعیین شده در برنامه محقق نشد؛ به طور مثال رشد تولید ناخالص داخلی که قرار بود به 16/8 درصد برسد به 52/7 درصد رسید یا رشد سرمایه گذاری که در اهداف مشخص شده قرار بود به 44/12 درصد برسد به نصف این شاخص یعنی 76/6 درصد رسید. در دیگر شاخص ها مانند صادارات نفت و گاز، نرخ تورم و نرخ بیکاری نیز وضعیت به همین صورت بود.[3]

به نظر می رسد می رسد که فقدان پایگاه نظری برای برنامه توسعه، بلند پروازانه بودن اهداف تعیین شده و ناسازگاری اهداف با یکدیگر که گاهی دو هدف را در تضاد با هم قرار می داد، از سری دلایل عدم موفقیت برنامه اول توسعه باشد.[4]

برنامه پنج ساله دوم توسعه؛ تمرکز بر آزادسازی اقتصادی

با پایان یافتن برنامه پنج ساله اول در سال 73، تلاش برای تدوین برنامه پنج سال دوم شروع شد. برنامه دوم برای سال های 74 تا پایان 78 طراحی شده بود که از نظر ساختار و ماهیت تفاوت چندانی با برنامه اول نداشت و این برنامه هم مبتنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی سازی بود.

هدف های کلان کیفی این برنامه مواردی مانند تلاش در جهت تحقق عدالت اجتماعی، رشد فضائل بر اساس اخلاق اسلامی، هدایت جوانان و نوجوانان در عرصه های ایمان مذهبی، فرهنگ خودی، خلافیت و ...، افزایش بهره وری، تربیت نیروی انسانی مورد نیاز، تربیت نیروی انسانی مورد نیاز، تلاش در جهت کاهش وابستگی اقتصاد کشوربه درآمدهای حاصل از نقت و توسعه بیش از پیش صادرات غیرنفتی، ایجاد تعادل در بخشهای اقتصادی (تعاونی،خصوصی و دولتی)، رعایت اصول عزت و حکمت و مصلحت کشور در سیاست خارجی، تقویت بنیه دفاعی کشور و موارد دیگر از این دست را شامل می شد.[5]

برنامه دوم از لحاظ ارزیابی وضعیت اقتصادی، نگاهی مطلق داشت و به شکاف بین ایران و سایر کشورهای جهان عنایتی نداشت. طبق بررسی های انجام شده مأموریت یا هدف کلان برنامه دوم در قالب شانزده هدف کلان کیفی بیان می شد. از این مجموعه پنج هدف به محورهای برنامه ارتباط داشتند در حالی که بین یازده هدف کلان دیگر و محورهای برنامه رابطه مشخص و ملموسی دیده نمی شد. به این ترتیب، پیوند بین محورها و هدف های کلان بسیار سست تعریف شده بود. همچنین در این برنامه راهبرد اعلام نشده بود و به همین دلیل نیز سیاست مشخصی برای رسیدن به خواسته های برنامه وجود نداشت.[6]

این موارد باعث شد که برنامه دوم از رسیدن به برخی از اهداف تعیین شده از قبل باز بماند و برخی شاخص ها مانند نرخ تورم به فراتر از اهداف مشخص شده از قبل برسد. در بین عوامل موثر بر عدم موفقیت این برنامه علاوه بر عللی که برای عدم موفقیت برنامه اول توسعه ذکر شد می توان مواردی همچون فقدان مکانیسم های نظارتی، مشخص نبودن مکانیسم های انگیزشی برای بخش خصوصی[7] و ناکارآمدی دولت سازندگی و الگوگیری کامل دولت از برنامه های غیر بومی و سیاست های بانک جهانی و صندوق بین المللی پول را نیز ذکر کرد.

برنامه سوم توسعه؛ تمرکز بر اصلاح ساختاری

برنامه سوم توسعه در دولت اصلاحات و در 29 شهریور سال 77 در هیات وزیران تصویب شد. این برنامه با توجه به نواقص موجود در برنامه های اول و دوم توسعه با رویکردی اصولی تر نوشته شد و هدف اصلی برنامه را توسعه پایدار قرار داد. براساس این، برنامه سوم با راهبرد اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویکرد « توسعه اقتصاد رقابتی » از طریق حرکت به سمت آزادسازی اقتصادی همراه با شکل گیری نظام جامع تأمین اجتماعی و اصلاحات قانونی و نهادی و لغو انحصارات برای فراهم شدن زمینه های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصد یگری دولت طراحی و تدوین شد. از این رو، برنامه سوم توسعه به «برنامه اصلاح ساختاری » نیز مشهور بود که این موضوع، نقطه اتکا و مرکزی برنامه سوم به شمار می آمد.[8]

این قانون در 26 فصل و 199 ماده در تاریخ 79/1/17 به تصویب مجلس رسید که در هر فصل سیاست های کلی و برنامه ای اجرایی برای اهداف تعیین شده ذکر شده بود.[9] جهت گیری کلی برنامه سوم شامل مواردی همچون اصلاحات ساختاری و نهادی در بخش عمومی، خصوصی سازی و کاهش تصدیگری دولت، کاهش وابستگی به درآمدهای حاصل از صدور نفت خام، ایجاد جهش در صادرات غیرنفتی، افزایش اشتغال مولد، اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم و چگونگی برقراری و وصول عوارض، تمرکززدایی از ساختار اداری و اقتصادی و تأمین حقوق و آزادیهای مشروع و قانونی همه شهروندان و ایجاد و تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمام فعالیت ها می شد.[10]

این برنامه نیز مانند برنامه پنج ساله دوم به جهان و اثرگذاری آن بر ایران عنایت محدودی داشت و با وجود اینکه محور این برنامه اصلاح سازمانی کشور قرار گرفته بود، نحوه نگرش بر این اصلاح سازمانی به شکلی عنوان می شد که به نظر می رسید دولت خود منتقد کارهای دولت شده است. همچنین نکات موجود در این برنامه به هم ارتباطی نمی یافت و مأموریت یا هدف کلان، در برنامه سوم تعریف نشده بود. در این برنامه نیز مشابه برنامه دوم توسعه، راهبرد و سیاست وجود نداشت و با وجود دسته بندی رهنمودها، از نظر اولویت تمایز خاصی بین انها وجود نداشت. همچنین طی بررسی های انجام شده در برنامه سوم، سطح خواسته ها هرگز به مراحل اجرایی کشانیده نشد و بنابراین استدلالی که بتوان در آن منطق برنامه ای یافت، در سند برنامه وجود نداشت.[11]

در مجموع به نظر می رسد اشکالات عمده برنامه پنج سال سوم توسعه در مواردی همچون اصول برنامه نویسی، اشتغال، نظام مالیاتی، آب و کشاورزی، بخش انرژی و صنعت و معدن قابل بررسی باشد که همین مسئله هدف گذاری و حتی رسیدن به برخی از اهداف تعیین شده در برنامه مانند نرخ رشد اقتصادی را با مشکل رو به رو کرد.[12]

برنامه چهارم توسعه؛ سندی دراز مدت برای توسعه ایران

برنامه پنج ساله چهارم توسعه برای سال های 1384 تا پایان سال 1388 نوشته شده بود که مهم ترین ویژگی اش تهیه و تصویب آن در چارچوب سند چشم انداز بیست ساله و پس از ابلاغ سیاستهای کلی برنامه توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی است. این برنامه نیز در 15 فصل و 161 ماده طراحی شد و در 11 شهریور ماه 83 به تصویب مجلس رسید.

مأموریت یا اهداف کلان این برنامه را می توان شامل مواردی همچون رشد اقتصاد ملی دانایی محور در تعامل با اقتصاد جهانی، حفظ محیط زیست، آمایش و توزان منطقه ای، توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، صیانت از هویت و فرهنگ اسلامی – ایرانی، تأمین مطمئن امنیت ملی و نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت دانست. طبق بررسی های انجام شده برنامه چهارم در مجموع در حدود 96 هدف داشت که در صورت تحقق این 96 هدف بود که احتمالا برنامه چهارم می توانست مأموریت کلان خود را انجام و به اهداف کلان شش گانه خود برسد.[13]

سیر تدوین و تصویب برنامه چهارم توسعه که توسط دولت هشتم صورت گرفت، حاشیه هایی فراوانی نیز ایجاد کرد که در این زمینه می توان به دستوری برای خمیر کردن کتاب «مبانی نظری و مستندات برنامه چهارم توسعه» به دلیل مغایرت های آن با مبانی دینی و ملی اشاره کرد. در این زمینه یکی از کارشناسان امور توسعه در مورد این برنامه گفته بود: « در کتاب «مبانی نظری و مستندات برنامه چهارم توسعه» که در دولت هشتم در تابستان سال ۸۳ در معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه، دفتر برنامه‌ریزی و اقتصاد کلان تهیه و منتشر شد؛ در این کتاب توصیه شده است که ما حتی هواپیمای F14 هم نباید داشته باشیم و فقط آر.پی.جی که روی دوش سربازان باشد کفایت می‌کند و به لحاظ دفاعی به بیشتر از اینها نیاز نداریم. توصیه‌ای که دارد این است که ما هژمونی غرب را در منطقه بپذیریم و به عنوان سربازی برای اسرائیل عمل کنیم. اینها مستند است و ما ریز به ریز خلاصه کرده‌ایم و استنادات آنها را داریم. به‌طور کلی این‌که اسلام بتواند حکومت را اداره کند در این کتاب نفی شده است».[14]

در مورد برنامه چهارم باید گفت که برنامه ریزان معتقد بودند که سندی دراز مدت برای اقتصاد کشور تهییه گردیده و خواسته های درازمدت از جمله ویژگی های این برنامه است. بر اساس اهداف کلی برنامه چهارم، بخش قابل توجهی از رشد اقتصادی طی دوره برنامه چهارم از محل ارتقای بهره وری کل عوامل تولید باید تأمین شود. از این گفته می توان برداشت کرد که برنامه می خواست به نوعی تمام عوامل اقتصادی را متأثر کند و بهره وری را افزایش دهد. همچنین در این برنامه زمانبندی مطرح نبود زیرا برنامه ماهیت اجرایی نداشت. به گفته طراحان برنامه در آن زمان، در آینده بخش های اجرایی نوشته خواهد شد که عملا این امر به طور مطلوبی انجام نشد. نکته دیگر اینکه این برنامه در انتهای دولت هشتم و توسط این دولت و برای دولت نهم طراحی شد که این مسئله نیز جزو آسیب ها این برنامه بود و در عدم تحقق اهداف برنامه تأثیر داشت.[15]

برنامه پنجم توسعه

برنامه پنج سال پنجم توسعه در 9 فصل، شامل 199 ماده در 20 دی ماه سال 88 توسط دولت دهم به مجلس تحویل داده شد و بررسی آن در مجلس از خرداد ماه سال 89 در کمسیون های تخصصی شروع شد و بعد از تغییرات و اختلافات متعدد بین مجلس و دولت در نهایت در 235 ماده و در نه فصل 15 دی ماه سال 89 به تصویب مجلس رسید.

در این برنامه اهداف سه گانه‌ی تحقق دو شاخص پایه ای پیشرفت و عدالت، توجه به دین باوری و خودباوری و ترسیم الگوی بومی و نقشه اسلامی – ایرانی مقدمه ورود به هدف اصلی قرار داده شده بود که آن هدف عبارت بود از : حرکت شتابنده به سمت تحقق جامعه اسلامی اسوه و شاهد، با رویکرد عدالت محوری و مشارکت مردمی در همه عرصه ها.[16]

همچنین در مقدمه لایحه برنامه پنجم، اصول موضوع تهیه و تدوین برنامه اینگونه بیان می شود؛ دستیابی به جایگاه ترسیم شده برای کشور در سند چشم انداز بیست ساله در منطقه، تحقق کامل سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری، توجه به خطوط راهنمای الگوی اسلامی – ایرانی توسعه در ابعاد مختلف فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی، عدالت اجتماعی، جلب گسترده مشارکت مردم و ایجاد فضای مناسب برای تحقق جهش بلند اقتصادی و اجتماعی.

طی بررسی های انجام شده این برنامه نسبت به برنامه پیشین نکات مثبتی مثل توجه خاص به برخی مشکلات اساسی کشور، روش شناختی هماهنگ برخی موارد برنامه، توجه خاص به برخی اولویت ها، توجه و عدم تناقض با قوانین مادر تصویب شده را شامل می شد. در مقابل برخی نکات منفی و کاستی های این برنامه نیز شامل اطلاعات ناقص و به روز نبودن اسناد پشتیبان لایحه، فقدان اعداد، ارقام و جداول کمی، ناهماهنگی میان تکالیف دولتی با منابع مالی در دسترس، و تنوع و کثرت اسناد مورد نیاز اجرای برنامه می شد که برخی از این نواقص در کمسیون تلفیق پیگری و رفع شد.[17]

با توجه به اینکه دوره اتمام این برنامه هنوز فرا نرسیده است و از طرف دیگر این برنامه اولین برنامه ای بود که بدون جداول اهداف کلان و کمی به تصویب رسید و اولویت ها متناسب با منابع محدود در آن رعایت نشده بود، در حال حاضر نمی توان ارزیابی دقیق از میزات تحقق اهداف آن داشت. با این حال به نظر می رسد با توجه به مشکلات داخلی و خارجی کشور و تعویض دولت و استراتژی های دولت ها در میانه اجرای برنامه، امید کمی به تحقق اهداف تعیین شده در برنامه می توان داشت.

برنامه ششم توسعه

اما تلاش برای تدوین و تهیه برنامه ششم توسعه در این روزها یکی از بحث ها و جدل های رایج در فضای نخبگانی و دانشگاهی کشور را تشکیل می دهد که در عمق این بحث و جدل ها می توان تفاوت رویکرد ها به امر برنامه ریزی و توسعه را مشاهده کرد. برای تدوین برنامه پنج ساله ششم ستادی متشکل از برخی مسئولین، وزرا و کارشناسان ایجاد شده است که وظیفه راهبری و هماهنگی تهیه و تدوین برنامه را بر اساس سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی ابلاغی بر عهده دارد.[18]

اولین جلسه این ستاد در 10 تیرماه سال 93 تشکیل شد و بعد از برگزای جلسات متعدد در نهایت در 27 دی ماه امسال برنامه ششم توسعه همراه بودجه سال آینده تقدیم مجلس شد.[19]

بعد از بررسی های اولیه برنامه پنج ساله توسعه ششم، مشخص شد که این لایحه فاقد شرایط مذکور در قانون برنامه و بودجه است و به لحاظ حقوقی مصداق برنامه پنج‌ساله نیست. مطابق گزارش مرکز پژوهش های مجلس : « لایحه برنامه برای اولین بار در تاریخ نظام برنامه‌ریزی کشور بدین نحو ارائه شده و قسمت‌های مختلفی که یک برنامه توسعه‌ای شامل آن‌ها است را دارا نیست».[20]

به نظر می رسد ریشه اختلافات ایجاد شده در تفاوت نگاهها به برنامه ریزی جامع و شرایط اجرای برنامه باشد، به طوری که سید حمید پورمحمدی دبیر ستاد تدوین برنامه ششم توسعه در نقد برنامه ریزی جامع در کشور می گوید: «به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی جامع به معنای واقعی کلمه، عملاً امکان‌پذیر نمی‌باشد. چراکه علیرغم بیش از ۵ دهه تلاش در این نوع برنامه‌ریزی که بخش عمده‌ای از آن در بعد از انقلاب اسلامی صورت گرفته، عملاً اهداف برنامه‌ریزی ایران تحقق نیافته است. اما متولیان برنامه‌ریزی در سازمان برنامه‌ریزی و دستگاه‌های اجرایی همچنان علاقه‌مند هستند و اصرار دارند که نوع برنامه‌ریزی کشور جامع باشد». [21]

همچنین طی گزارش مرکز پژوهشهای مجلس چند ایراد کلی دیگر نیز شامل برنامه پنج ساله ششم می شود که از آن جمله می توان به فقدان ارقام و جداول کمّی، مشخص نبودن اولویت‌ها و تناسب مجوزها با بحران‌های اقتصادی و ارتباط ضعیف لایحه با سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی اشاره کرد.[22]

جمع بندی

به نظر می رسد با گذشت نزدیک به سه دهه از تاریخ برنامه ریزی برای توسعه کشور، هنوز اجماع کاملی بین مسئولین در رابطه با شیوه برنامه نویسی و اجرای آن وجود ندارد. بیشتر برنامه های پنج سال توسعه در رسیدن به اهداف خود غیر موفق بوده اند و در برخی موارد نیز برنامه های طراحی شده قدرت انطباق با شرایط داخلی و خارجی کشور را نداشته است.

این مسئله ضرورت بازنگری در شیوه های برنامه نویسی و تعیین استراتژی های توسعه را بیش از پیش نمایان می کند و به نظر می رسد که در این برهه نیاز به نقد برنامه های گذشته و تبیین نکات منفی و مثبت آنها به منظور تعیین نقشه راه برای آینده اهمیت پیدا می کند که این مسئله بدون اجماع و اتفاق نظر در بین نخبگان امکان پذیر نخواهد بود.

 


[1] http://www.ettelaat.com/etiran/?p=11310

[2]  به نقل از قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی

[3]  به نقل از گزارش "ارزیابی کلی برنامه های توسعه بعد از انقلاب" مرکز پژوهشهای مجلس، 1389

[4]   به نقل از گزارش "ریشه های عدم توفیق در برنامه های اول و دوم"، مرکز پژوهشهای مجلس، مرداد 1378

[5]  متن قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه

[6]  به نقل از گزارش "ارزیابی کلی برنامه های توسعه بعد از انقلاب" مرکز پژوهشهای مجلس، 1389

[7]  به نقل از گزارش "ریشه های عدم توفیق در برنامه های اول و دوم"، مرکز پژوهشهای مجلس، مرداد 1378

[8] http://etmag.ir/index.php/%DA%AF%D8%B2%D8%A7%D8%B1%D8%B4/31-report

[9]  متن قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه

[10] http://etmag.ir/index.php/%DA%AF%D8%B2%D8%A7%D8%B1%D8%B4/31-report

[11]  به نقل از گزارش "ارزیابی کلی برنامه های توسعه بعد از انقلاب" مرکز پژوهشهای مجلس، 1389

[12]  به نقل از گزارش " گفتاری فشرده پیرامون لایحه برنامه سوم"، مرکز پژوهشهای مجلس، آبان 1378

[13]  به نقل از گزارش " مروری بر اهداف قانون برنامه چارم توسعه"، مرکز پژوهشهای مجلس، اسفند 86

[14] http://www.rajanews.com/news/141860

[15]  به نقل از گزارش "ارزیابی کلی برنامه های توسعه بعد از انقلاب" مرکز پژوهشهای مجلس، 1389

[16]  به نقل از گزارش " مستند سازی سیر تحول رنامه پنجم توسعه از لایحه تا قانون"، مرکز پژوهش های مجلس، شهرویور 1391

[17]  همان

[18] http://www.plan6.ir/Portal/View/Page.aspx?PageId=be2428a4-00f3-44d5-92f8

[19] http://press.jamejamonline.ir/newspreview/2264101998517838688

[20] http://www.mashreghnews.ir/fa/news/529169

[21] http://isna.ir/fa/news/93070301888

[22] http://www.mashreghnews.ir/fa/news/529169

 

مرتبط‌ها

طبقه متوسط و بحران اقتصادی پس از انقلاب

فاتف و تکرار یک بازی قدیمی

تورم 20 تا 40 درصدی در انتظار سال 98

سالِ تصمیم نهایی درباره چهارگانه‌ها

دولت در 98 با اقتصاد چه خواهد کرد؟

طرح/ زمستان تمام شد!