دیدبان: شورای ۱۲ نفره نگهبان یکی از پرهجمه‌ترین سیبل‌های مخالفین نظام پس از انقلاب تا همین امروز بوده است و حقوقدانانی که با تسلط بر خلاءهای حقوقی بتوانند شبهات موجود مستحدثه را پیرامون عملکرد این شورا پاسخ دهند مغتنم هستند. عباسعلی کدخدایی، عضو و سخنگوی سابق شورای نگهبان یکی از همین افراد است. دکتر کدخدایی را اغلب با مواضع صریح و قاطعش در دفاع از جایگاه شورای نگهبان در ایام انتخابات سال ۸۸ و فتنه پس از آن می شناسیم. این ایام نیز که شورای نگهبان مورد تخریب عده‌ای واقع شده است، به سراغ این استاد دانشکده حقوق دانشگاه تهران رفتیم تا برخی از شبهات پیرامون وظایف و عملکرد شورای نگهبان را بازخوانی نموده و در صدد رفع آن ها برآییم. هرچند راضی کردن مرد رسانه‌ای سابق شورای نگهبان برای مصاحبه پس از خروج وی از جایگاه سخنگوی این شورا، اصلا کار ساده‌ای نیست اما نهایتا دعوت نشریه دانشجویی ۵۷ را برای مصاحبه پیرامون بررسی حقوقی شبهات مربوط به شورای نگهبان پذیرفت.
یکی از شبهات مطرح در خصوص عملکرد شورای نگهبان این است که چون مکانیزم‌های احراز صلاحیت وابستگی زیادی به نظر ۱۲ عضو شورای نگهبان دارد، امکان خطای نیروی انسانی در آن بالا است و منجر به اشتباهات زیادی می‌گردد.
پیرامون سؤالی که اشاره کردید، باید گفت بخشی از این صحبت قابل پذیرش است اما بخشی دیگر از آن خیر. در هر نظام اجتماعی انسانها جایز الخطا و در معرض اشتباه هستند و بهتر است ملاک و معیارهایی برای قضاوت و داوری انتخاب کنیم. اصولاً قانون هم برای همین وضع شده که احتمال خطا و اشتباه را کاهش بدهد. یعنی ملاکی قرار میدهد که اگر عملی تا آن حد انجام شود، اصطلاحاً جرم انگاری صورت گرفته است و حتی برای جزای آن هم دقیق و شفاف، معیارهایی را در نظر میگیرد تا نقش اختلاف سلیقه متصدیان امر کاهش یابد. ما نیز در بحث انتخابات معتقدیم باید چنین وضعیتی بیشتر و بهتر انجام شود. در مصاحبه‌هایی هم که من در ایام دبیر شورای نگهبان داشتم، بارها به این مسئله اشاره کردم.
اما یک بخشی از خطای عامل انسانی غیرقابل حذف است. هرچند در دنیای امروز بسیاری از کارها مکانیزه شده، اما عامل انسانی هنوز حرف اول را می زند. شما حتی در یک سیستم مکانیزه هم وقتی قرار است تصمیمی گرفته شود و دکمه‌ای فشار داده شود، تصمیم یک عامل انسانی اهمیت می‌یابد.
در بحثهایی که مرتبط با داوری و قضاوت است، باید معیارهای کمی بیشتری دخالت داده شود. ولی نمی‌شود گفت اگر معیارهای کیفی در قضاوت وجود داشت، آن حکم اعتبار ندارد. چون اگر چنین باشد، تمام آرای قضات ما بی اعتبار است، چون نهایتاً یک انسان تصمیم گیرنده است.
در شرایط تحصیلی نامزدها، یک زمان شرط نمایندگی تنها داشتن سواد خواندن و نوشتن بود. بعداً شرط فوق دیپلم و لیسانس اضافه شد و الان نامزد نمایندگی مجلس حداقل باید فوق لیسانس باشد. همانطور که میبینید شرایط کمی هم در طول زمان به روز میشود. در سایر موارد هم ما باید به معیارهایی این چنینی برسیم ولی واقعاً در برخی صفات، تعیین معیار کمی مشکل است. مثلاً احراز صفت شجاعت برای رهبری که در قانون آمده به نظر شما چگونه قابل احراز است؟
به هر حال در قسمت کیفی هم امکان شفاف سازی وجود دارد. یعنی اگر فردی به هر دلیلی نتوانسته شرایط کیفی را احراز نماید، به صورت دقیق دلایل آن به فرد اعلام شود.
مستندات قانونی به وزارت کشور اعلام میشود و به افراد نیز ابلاغ میشود. حالا ممکن است کسی بگوید چرا به استناد بند یک از ماده فلان، احراز صلاحیت نشدم. در چنین شرایطی او مراجعه میکند و ما علت را به صورت جزئی به وی می‌گوییم.
اما برخی افراد رد صلاحیت شده مدعی هستند که شورای نگهبان مستندات عدم احراز صلاحیت را در اختیار آنها قرار نمی‌دهد.
این طور نیست اگر کسی بخواهد دلیل عدم احراز صلاحیتش را بداند با مستندات به وی ارائه میشود. حال اگر فرد خاصی مدعی است دلیل عدم احراز به وی اعلام نشده است، باید مورد بررسی قرار گیرد. اما رویه آن است که برای حفظ آبروی افراد این دلایل و اسامی افراد عدم احراز صلاحیت شده اعلان نمی‌شود. چرا که رهبری نیز فرمودند اگر صلاحیت فردی برای یک مسئولیت مانند نمایندگی مجلس احراز نشد، به این معنی نیست که وی لیاقت هیچ مسئولیتی را در جمهوری اسلامی ندارد.
التزام عملی که گفته میشود به عمل برمی‌گردد یا قول هم شامل میشود؟ اگر کسی در کسوت نمایندگی مجلس صحبتی خلاف مصالح ملی کرده باشد ممکن است بعداً همین صحبت برای دور بعد در احراز صلاحیت وی تأثیر بگذارد؟
فعل اعم از قول و رفتار فیزیکی و... است. در مبانی اسلامی و دینی گناه فقط این نیست که حتماً با پا و دست یک عملی را مرتکب شود، بلکه به صورت زبانی هم ممکن است گناه مرتکب شود. برای همین در مبانی جرم شناسی، میتواند جرم نیز تلقی شود. جرم‌هایی مثل افترا و تهمت از این زمره هستند و پیگرد قانونی دارند. در این زمینه بین افراد مختلف تفاوتی نیست و جرم برای هرکسی، جرم است. چه نماینده مجلس باشد و چه نباشد.
چرا صراحتاً عنوان شیوه نظارت شورای نگهبان (استصوابی) در قانون اساسی نیامده است؟
قانون اساسی در هر کشوری یک نقشه راه و یک قانون مادر است که مسیر نظام سیاسی آن کشور را تعیین میکند. انتظار اولیه از قانون اساسی نیست که وارد جزئیات شود، از طرفی هر قانون اساسی با گذشت زمان نیاز به اصلاح و تفسیر دارد. لذا قانون اساسی میتواند در یکجا مبهم و درجایی دارای ایهام و نهایتاً نیازمند تفسیر باشد. در هر کشوری نیز ساز و کار این تفسیر مشخص شده است. اصلاً فرض کنید که قانون اساسی در این قضیه دچار ابهام است. خب راهکار این مسئله را قانون اساسی خودش مشخص کرده است. در زمانی این شبهه ایجاد شده است که وقتی گفته میشود شورای نگهبان به این معنی است که این شورا دستش را روی هم بگذارد و فقط بنشیند و نگاه کند و هر مشکل یا تخلفی ایجاد شد هیچ اقدامی صورت نگیرد. خب این حرف نابخردانه‌ای است. عقل ایجاب میکند که یا نهاد ناظر، نتیجه نظارت خود را به یک نهاد دیگر اعلام کند که آن نهاد دیگر تصمیم نهایی را بگیرد که به این شیوه نظارت اصطلاحاً اطلاعی یا «استطلاعی» گفته میشود.
وقتی مرجع نهایی دیگری نیست طبیعی این است که شما خودت وظیفه نظارت را داشته باشی و نهایتاً تصمیم گیری نسبت به همه مراحل ورود کنی. شورای نگهبان در حال حاضر چنین مکانیزمی را دارد. در فرایند انتخابات تعداد زیادی نیرو برای چاپ تعرفه ارسال میکند. سپس تعداد زیادی نیرو برای ارسال صحیح این تعرفه‌ها به استانها اختصاص میدهد و در تمام مراحل بعدی نیز به همین صورت است. خب آیا شورای نگهبان این همه افراد را می‌فرستد صرفاً برای این که نگاه و نظارت کنند؟ بالاخره این نظارت باید یک اثری داشته باشد یا نه؟ خب این اثربخشی نظارت را تعبیر به نظارت استصوابی می‌کنیم.
مجموعاً باید در پاسخ به سئوال شما بگویم قانون اساسی اصلاً شأن و جایگاهش نیست که در مسائل جزئی وارد شود. بگذارید مثالی بزنم. قانون اساسی اولیه‌ای که در مشروطیت نوشته شود، شرایط انتخاب نمایندگان و ایجاد مجلس به صورت جزیی آمده بود. بعد از یک سال دیدند این قانون آن قدر جزیی است که نمی‌تواند قانون اساسی باشد و بحث متمم قانون اساسی پیش آمد.
البته این را قبول دارم که باید به اندازه کافی روشن و شفاف باشد و اراده قانونگذاران در آن متجلی باشد. البته قانونگذار برای خلاءهای موجود در قانون اساسی دو مسیر پیش‌بینی کرده است که یکی امکان تفسیر قانون اساسی و دیگری اصلاح و بازنگری قانون اساسی است.
بعد از انتخاب نمایندگان چرا شورای نگهبان در طول دوران نمایندگی نظارت خود را ادامه نمی‌دهد؟ آیا قانونا چنین اختیاری ندارد؟
نظر اعضای فعلی غالب شورای نگهبان این است که نظارت استصوابی در طول دوره نمایندگی نیز معتبر است. و میتواند در صورت تخلف یک نماینده صلاحیت وی را مورد تجدیدنظر قرار دهد. اما از جهت رویه‌ای، معمولاً فقط شورای نگهبان تا زمان تأیید اعتبارنامه‌ها ورود میکند. ممکن است نماینده‌ای در طول مدت نمایندگی خود مرتکب خطایی شود که در این صورت معمولاً پرونده وی برای دور بعدی مورد بررسی و تجدید نظر قرار میگیرد.
تصویب اعتبارنامه‌ها که به آن اشاره کردید چرا نمی‌تواند جای نظارت شورای نگهبان را بگیرد؟ و اصلاً با وجود شورای نگهبان فلسفه وجود مسئلهای به نام تأیید اعتبارنامه نمایندگان چیست؟
نظارت شورای نگهبان و تأیید اعتبارنامه‌ها دو مکانیزم متفاوت دارند. اعتبارنامه برای دوره پس از رقابت نامزدها است. فلسفه آن هم این است که در مدت پس از انتخابات تا تشکیل مجلس بعدی اتفاقاتی ممکن است بیافتد که صلاحیت فرد برگزیده را زیر سؤال ببرد یا مسائلی به چشم نمایندگان مجلس در این مدت برسد که از دید شورای نگهبان مغفول مانده است. در چنین شرایطی مجلس میتواند اعتبارنامه فرد را تأیید نکند. در حقیقت اعتبارنامه، اعتماد نمایندگان مجلس به همکاران خودشان است. چیزی بیشتر از این نیست که بخواهد جای نظارت شورای نگهبان را بگیرد.
یکی از شبهات موجود پیرامون عملکرد شورای نگهبان، تفاوت در نظر این شورا در زمانهای گوناگون است. مثلاً فردی یک زمان تأیید صلاحیت میشود و در دوره بعدی رد صلاحیت میشود و بالعکس. چرا چنین اتفاقی در فرایند نظارت استصوابی رخ میدهد؟
مبتنی بر فرض سؤال شما چند حالت ممکن است پیش بیاید. یک حالت این که در یک دوره نماینده‌ای از سوی شورای نگهبان تأیید میشود و به مجلس راه می‌یابد. اما در طول مدت نمایندگی مرتکب خطاهایی میشود که در صلاحیت وی تأثیر می‌گذارد. از طرفی چون همانطور که اشاره کردم شورای نگهبان علی‌رغم توانش برای اعمال نظارت در دوره نمایندگی نمایندگان مجلس، کسی را بازخواست نمی‌کند؛ این کار به دوره بعد مؤکول میشود که وی مجدداً نامزد نمایندگی مجلس شود. چون اعتبار تأیید صلاحیت شورای نگهبان فقط برای یک دوره است، پس در دوره بعد یک نفر ممکن است بنا به دلایل مختلف مجدداً مورد احراز صلاحیت قرار نگیرد.
اما گاهی اوقات هم هست که فردی که در یک دوره صلاحیتش احراز نشده است، در دوره بعد تأیید صلاحیت میشود. اینجا چون عامل انسانی تصمیم‌گیر است، ممکن است گزارش‌های غلطی به من رسیده باشد و بر مبنای آن به اشتباه فردی رد صلاحیت شده باشد اما بعد که بررسی کرده‌ایم دیدیم آن مستندات صحیح نبوده و در دوره بعدی آن فرد را تأیید صلاحیت کرده‌ایم.
حالا همین فرد ممکن است بنا به دلیل اتفاق دیگری مجدداً در دوره دیگری رد صلاحیت بشود. از آن جا که رد و تأیید حسب مستندات دریافتی در دوره نمایندگی است پس احتمال رد و صلاحیت مکرر هرچند کم است اما منتفی نیست.
این عدم احراز صلاحیتها صرفاً به دلایل التزام به اصول نظام نیست. بلکه حتی به دلایلی مانند مدرک تحصیلی هم میتواند باشد، مثلاً وزارت علوم مدرک کارشناسی ارشد فردی را تأیید نموده است، اما بعد از دو سال به این نتیجه رسیده که مدرک ایشان جعلی است و این را گزارش کرده است.
بعضی شبهات پیرامون شورای نگهبان ناظر به کارآمدی عملکرد این شوراست. مثلاً مطرح میشود اگر شورای نگهبان فیلتری است که افراد سالم به مجلس وارد شوند پس چرا این تعداد مفاسد اقتصادی بین نمایندگان (چه مجلس اصلاح طلب و چه مجلس اصولگرا) وجود دارد؟
اینها هم مربوط به همان خطای عامل انسانی است. در زمان انتخابات مجلس حدود ۹۰۰۰ نفر ثبت نام میکنند. از این تعداد طبیعی است که افرادی به اشتباه تأیید یا رد صلاحیت شوند. مگر این که ما از طریق مکانیزمهایی نیروهای ورودی را کاهش دهیم تا بتوان افراد موجود را با دقت بیشتری مورد بررسی قرار داد. به عنوان مثال عرض میکنم در انتخابات قبل ریاست جمهوری فرانسه، فقط ۱۶ نفر ثبت نام کردند. ولی در ایران حدود ۱۰۰۰ نفر ثبت‌نام کردند. طبیعی است در چنین فرایندی امکان دقت بررسی پایین می‌آید.
شما مدعی هستید که اصل برائت فقط برای رفتارهای خصوصی قابل تعریف است و در تأیید صلاحیت نامزدهای انتخابات نمی‌توانیم اصل را بر برائت بگذاریم. این ادعا مبتنی بر کدام اصل حقوقی است؟
پیش از هر چیز عقل چنین حکم میکند. احراز صلاحیت برای جایی که یک طرف مدعی هست یا قرار است مسئولیتی واگذار شود، حق طرف مقابل است. مثلاً شما وقتی میخواهید فردی را به عنوان هیئت علمی دانشگاه بپذیرید ابتدا باید ثابت کنید که این فرد شایستگی‌های لازم برای پذیرش این سمت را دارد. نمیتوانید بگویید اصل بر برائت است و فرد را به این دلیل که ادعا میکند شایسته این مسئولیت است بپذیرید.
فرد باید اثبات کند که شایسته مقام و مسئولیتی است که قرار است بپذیرد. در همه نظامات بشری و اجتماعی تا بوده همین بوده است و وقتی شما مدعی هستید باید هویتتان را احراز کنید.
قبول دارید گاهی اوقات نیز عملکردهای نادرست برخی اعضای شورای نگهبان است که باعث هجمه پذیر شدن آن شورا شده است؟ مثلاً در مقطع سال ۸۸ برخی مواضع شخصی اعضا باعث ایجاد شبهاتی گردید.
این همان بحث اختلاف سلیقه و خطای انسانی است. این بخش غیرقابل اجتناب است و در همه نظامها حتی در نظامهای حزبی وجود دارد. در برخی نظامهای حزبی نهایتاً قضاتی ورود افراد به انتخابات را تأیید کنند که همواره شائبه حزبی بودن این افراد مطرح میشود. اما به این نکته هم باید توجه کنیم که وزن و اعتبار ادعایی که علیه شورای نگهبان میشود چه میزان است. در مسئله سال ۸۸ ادعا این بود که مثلاً چون ۲ نفر از اعضای شورای نگهبان از دولت وقت حمایت کرده‌اند، پس تقلب شده است. آخر این دو مسئله چه ربطی به هم دارد؟ خب من خودم چندبار گفتم که آن فرد اشتباه کرده که از فردی حمایت علنی کرده است، ولی آیا این به معنی تقلب کردن است؟ اینها بیشتر مغلطه است تا استدلال.
در خصوص شبهه‌ای که پیرامون عدم حضور شورای نگهبان در مجلس اول از سوی رئیس جمهور مطرح شد -و مجلس اول را که شورای نگهبان در آن نظارت جدی نداشته بهترین مجلس معرفی نمود- آیا نکته‌ای دارید؟
اصل این حرف که شورای نگهبان در مجلس اول هیچ نقشی نداشت حرف غلطی است. من چندسال پیش زمان حضور در شورای نگهبان خدمت آیت الله صافی گلپایگانی رسیدم. خود ایشان نقل می‌کردند زمان انتخابات مجلس اول که به عنوان دبیر شورای نگهبان از سوی امام خمینی(ره) انتخاب شده بودند مشاهده کردم برخی افراد برای انتخابات ثبت نام کرده بودند که صلاحیت لازم را برای حضور در مجلس نداشتند. لذا در نامهای به وزارت کشور خواستم افراد مزبور از لیست کاندیداها حذف شوند و این اتفاق هم افتاد.
این نشان میدهد که نظارت شورای نگهبان حتی از مجلس اول که این نهاد هنوز رسماً شکل نگرفته بوده وجود داشته است و این ادعا که نظارت استصوابی وجود نداشته ادعای بی اساسی است.
منبع: رجانیوز