دیدبان :

مقدمه

تجمعات زیادی هر ساله در جمهوری اسلامی برگزار می­شود و گروه ­ها و احزاب مختلف برای رسیدن به اهداف خود از این ابزار استفاده می­کنند. در دولت قبلی این تجمعات کمتر بود، اما در این دولت و بخصوص در یک ماه اخیر چندین تجمع در انتقاد به مواضع و عملکرد دولت برگزار شده است. یکی از مهم ­ترین مباحث درباره این تجمعات قانونی یا غیرقانونی بودن آنها است و اینکه آیا اینگونه از تجمعات نیاز به اجازه وزارت کشور دارد یا خیر؟ برگزارکنندگان این تجمعات به اصل 27 قانون اساسی استناد می­کنند و وزارت کشور به برخی از اصول آیین­نامۀ اجرایی احزاب و جمعیت ­ها. در این مطلب صرف­ نظر از رویکردها و جناح­ های سیاسی در پی بررسی حقوقی این مسئله جنجالی هستیم.

اصول مورد اختلاف کدام است؟

درباره این مسئله چند اصل اساسی وجود دارد که باعث بروز اختلاف و به وجود آمدن تفسیرهای متفاوت شده است. این اصول عبارتند از:

اصل ۲۷ قانون اساسی- تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‏ها، بدون حمل سلاح، به شرط آن که مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.‏‏

ماده 31 آیین­ نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت­ ها- گروه موظف است برای انجام راهپیمایی یا تشکیل اجتماعات تعهدی مبنی بر عدم حمل سلاح و عدم اخلال نسبت به مبانی اسلام و امنیت به ‌وزارت کشور تسلیم نماید.

ماده 32 آیین­ نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت ­ها- گروه موظف است قبل از انجام راهپیمایی یا تشکیل اجتماعات در موقع تسلیم درخواست خود موارد زیر را دقیقاً مشخص نماید و مدارک لازم را ‌ارائه دهد.

‌الف - موضوع راهپیمایی یا اجتماع و هدف از برگزاری آن؛

ب - تاریخ برگزاری و ساعات آغاز و پایان آن؛

ج - مسیر راهپیمایی و ابتداء و انتهای آن؛

‌د - محل سخنرانی و قرائت قطعنامه؛

ه - مشخصات کامل مسئولین اجرایی و انتظامی مراسم با معرفی نامه کتبی از گروه مربوطه؛

‌و - سخنرانان و موضوع سخنرانی؛

‌ز - شعارهای راهپیمایی؛

خ - یک نسخه از قطعنامه تهیه شده؛

ح - یک نسخه از طرح و شیوه انتظامات داخلی راهپیمایی؛

‌ماده 33 آیین ­نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت ­ها - هر گونه تغییر در مراسم باید حداقل سه روز قبل از برگزاری مراسم به اطلاع وزارت کشور برسد و با موافقت قبلی و کتبی وزارت کشور صورت گیرد.

‌ماده 34 آیین ­نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت­ها - مسئول انتظامات داخلی باید پس از خاتمه مراسم اعم از راهپیمایی یا سخنرانی گزارشی از مراسم به ضمیمه نوار سخنرانیها به وزارت کشور تسلیم ‌نماید.

ماده 35 آیین­ نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت ­ها- صدور اجازه کتبی تشکیل اجتماعات به عهده وزارت کشور است و برگزاری راهپیمایی منوط به اطلاع وزارت کشور و عدم ‌حمل سلاح و تشخیص کمیسیون ماده (10) قانون مبنی بر مخل نبودن انجام راهپیمایی به مبانی اسلام می‌باشد.[1]

اصل 27 قانون اساسی که مشخص و واضح است و منبع آن نیز معلوم است، اما درباره تاریخچه پنج اصل دیگر ذکر شده باید گفت که این اصول مربوط به آیین­نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت­ها هستند؛ یعنی قانون فعالیت احزاب و جمعیت ­ها مشتمل بر نوزده ماده و نه تبصره در جلسه روز شنبه 7/6/1360 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده‌ و شورای محترم نگهبان آن را تأیید نموده است. سپس در تاریخ 30/3/1361 هئیت وزیران وقت به ریاست آقای میرحسین موسوی آیین­نامه مربوط به این قانون مجلس را تصویب کرده­اند. البته در این آیین­ نامه اصلاحاتی انجام گرفته که همگی مربوط به دوران اصلاحات است.

نکاتی در این باره:

1- شروط برگزاری یک تجمع چیست؟

همانگونه که از ظاهر اصل 27 قانون اساسی مشخص است برگزاری تجمعات به دو شرط آزاد است. این دو شرط عبارتند از: عدم حمل سلاح و عدم اخلال در مبانی اسلام. از نحوه نگارش این اصل می­توان برداشت کرد که در صورت وجود هر یک از این شروط این راهپیمایی غیرمجاز خواهد بود؛ یعنی چه یکی از شروط وجود داشته باشد و چه هر دو، تجمع غیرقانونی خواهد بود.

2- تشخیص این شروط بر عهده کیست؟

ذیل بسیاری از اصول قانون اساسی آمده است که ضوابط این کار را «قانون» مشخص می­کند. هر چند ذیل اصل 27 قانون اساسی این بحث تکرار نشده است، اما باید توجه داشت که اجرای اصول قانون اساسی نیازمند تصویب قانون ­ها و آیین­نامه ­های مختلف از سوی مجلس و دستگاه ­های اجرایی است و در اصولی که نیاز باشد، مجلس می ­تواند قانون مربوط به آن را به تصویب برساند و دستگاه ­های اجرایی نیز بایستی بر اساس قانون مجلس، آیین­ نامه ­های مربوطه را به تصویب برسانند. تصویب قانون توسط مجلس بر اساس اصل 71 و 72 و 96 قانون اساسی انجام می­گیرد و طبق اصل 72 «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.» پس اگر قانونی در مجلس تصویب شود و به تأیید شورای نگهبان برسد، به منزله عدم مغایرت آن با قانون اساسی و شرع است. قانون مربوط به فعالیت احزاب و جمعیت­ ها نیز از این قاعده مستثنی نیست و در سال60 به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان رسیده است.

درباره آیین ­نامه اجرایی این قانون نیز باید گفت که هئیت وزیران در سال 61 آیین­ نامه مربوط به این قانون را تصویب کرده است و از همان سال به اجرا درآمده است و این آیین ­نامه لازم ­الاجراست. طبق ماده 31 این آیین ­نامه هر گروه که قصد برگزاری تجمع داشته باشد، بایستی تعهد کتبی مبنی بر عدم حمل سلام و عدم اخلال به مبانی اسلام و امنیت کشور به وزارت کشور تسلیم نماید و طبق ماده 35 همین آیین­نامه صدور اجازه کتبی برگزاری راهپیمایی بر عهده وزارت کشور است و برگزاری راهپیمایی منوط به اطلاع وزارت کشور و تأمین دو شرط ذکر شده در اصل 27 قانون اساسی است و همانگونه که مشخص است تشخیص این شروط بر عهده وزارت کشور و کمیسیون ماده 10 احزاب است.

در اینجا نکته­ ای که وجود دارد درباره بحث «اجازه کتبی وزارت کشور» و «اطلاع به وزارت کشور» است. به نظر می­رسد اجازه کتبی را می­توان جزیی از روند اجرایی برگزاری یک تجمع دانست و این امر تناقضی با آزادی ذکر شده در اصل 27 قانون اساسی ندارد و هر گروهی به صرف توسل­ جستن به این اصل نمی­تواند بدون مجوز راهپیمایی یا تجمعی برگزار کند، البته این اجازه باید فقط در مورد دو شرط اشاره ­شده در قانون اساسی جنبۀ اجباری داشته باشد و در بقیه موارد باید اطلاعی باشد؛ یعنی هر گروهی که متعهد بشود که دو شرط را تأمین می­کند درباره بقیه شرایط فقط لازم است که به وزارت کشور اطلاع دهد و نیازی به کسب اجازه درباره بقیه موارد از وزارت کشور ندارد و وزارت کشور نیز موظف است به هر گروهی که تعهدی درباره این دو شرط بدهد و همچنین اطلاعات خواسته­شده در ماده 32 را در اختیار وزارت کشور بگذارد مجوز برگزاری راهپیمایی بدهد.

بحث دیگری که درباره ماده 32 این آیین ­نامه وجود دارد این است هر گروه موظف است موارد مورد درخواست اعم از موضوع، تاریخ، مسیر، محل سخنرانی، مسئولین، سخنران، شعارها و قطعنامه پایانی را در اختیار وزارت کشور قرار دهد. این ماده از آیین­نامه نیز اگر صرفاً جنبه اطلاعی داشته باشد و وزارت کشور برای تأمین نظم و امنیت هرچه بیشتر بخواهد از آن اطلاع داشته باشد مشکلی ندارد، اما اگر وزارت کشور در تعیین هر یک از موارد گفته شده دخالتی بکند به نظر می­رسد، با ظاهر اصل 27 قانون اساسی تناقض دارد و موجب نفی آزادی گروه ­ها و احزاب می­شود.

در مجموع به نظر می­رسد که آیین­نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت­ها دارای برخی ابهامات است. مثلاً، در ماده 35 مشخص نیست که این اجازه کتبی وزارت کشور فقط مربوط به تعهد درباره دو شرط مصرّح در قانون اساسی است یا موارد مربوط به ماده 32 را نیز دربر می­گیرد و مشخص نیست که هر گروهی که می­خواهد تجمع برگزار کند وزارت کشور می­تواند بر اساس ماده 32 به تغییر در برنامه ­ها، تاریخ، مسیر راهپیمایی و ... آن گروه حکم کند و یا بر اساس صلاحدید خود که موافق با یکی از موارد ماده 32 نیست مجوزی برای برگزاری راهپیمایی صادر نکند. بر این اساس پیشنهاد می­شود که دولت یازدهم به اصلاح این آیین­ نامه پرداخته و این ابهامات را برطرف کند، البته راه دیگری نیز وجود دارد و آن ورود دیوان عدالت اداری است. هئیت عمومی این دیوان طبق ماده 12 قانون خود صلاحیت بررسی آیین ­نامه­ های را که خلاف قانون یا شرع است دارد و در صورت لزوم می­تواند مسئله را بررسی نماید.

3- آیا بین تجمع، راهپیمایی، تحصن یا همایش سیاسی تفاوتی وجود دارد؟

یکی از شبهاتی که درباره این موضوع مطرح است این است که اگر یک راهپیمایی یا تجمع با عنوان ­های دیگر مثل تحصن، همایش، میتینگ و ... برگزار شود نیازی به مجوز ندارد. در این باره نیز آیین­نامه­ای وجود دارد که به «دستورالعمل تفویض اختیار صدور مجوز برگزاری تجمعات به استانداران» معروف است و در 15 ماده و 6 تبصره تنظیم شده است. این دستورالعمل ذیل آیین ­نامه اجرایی فعالیت احزاب و جمعیت ­ها مطرح شده است و به همۀ استانداری ­ها ابلاغ شده است.

در بند «ه» ماده یک این دستورالعمل آمده است:

ه- تجمعاتی که تحت عناوین و اشکال دیگر، نظیر تحصن، همایش یا عناوین مشابه برگزار شود، اما دارای ماهیت سیاسی باشد، از نظر این دستورالعمل تجمع تعریف می­شود [2].

پس با تغییر نام یک تجمع به همایش یا تحصن نمی­توان آن را از شمول این دستور­العمل خارج کرد، زیرا اصل در این قضیه ماهیت تجمعات است که اگر سیاسی باشد نیاز به مجوز دارد.

4- آیا برخی برخوردها سیاسی نیست؟

جواب مثبت است. در هر دوره وزارت کشور حامی دولت متبوع خود است و اجازه کمتری به مخالفان خود برای اظهار وجود و اعتراض می­دهد. این امر مختص دولت فعلی نیست و در دولت ­های قبلی نیز سابقه داشته است. همین برخورد جناحی و خطی باعث می­شود که منتقدان دولت نسبت به رفتار دولت جری ­تر شوند و اعتراض ­های تندتری را مطرح نمایند، البته ابهامی که در آیین­ نامه اجرایی قانون فعالیت احزاب و جمعیت ­ها وجود دارد نیز به کمک دولت می­آید، زیرا از ظاهر این آیین­ نامه برمی­آید که اجازه کتبی هر راهپیمایی به صورت کلی در اختیار وزارت کشور است، در صورتی که اشاره شد که وزارت کشور فقط درباره دو شرط مصرّح در اصل 27 قانون اساسی می­تواند از گروه­ ها و احزاب تعهد بگیرد و درباره بقیه موارد فقط باید اطلاع داشته باشد.

به گزارش دیدبان نکته دیگر در این باره ضعف در اطلاع از قانون از طرف تجمع­کنندگان است. بسیاری از کسانی که درخواست تجمع دارند حتی یکبار هم آیین ­نامه مربوط به قانون فعالیت احزاب و جمعیت­ ها را نخوانده­ اند و از حقوق خود اطلاعی ندارند و بر همین اساس فکر می­کنند که مجوز راهپیمایی گرفتن خیلی سخت است و بنابراین یا اصلا اقدامی برای مجوز گرفتن نمی­کنند و یا با مخالفت وزارت کشور به راحتی دست از مجوز گرفتن برمی­دارند.

نکته پایانی در این مورد اینکه در برخی از تجمعات، گروه­هایی که قصد برگزاری تجمع دارند از سوی احزاب و جریان­ها سیاسی تحریک شده و علیه یک دولت وارد اعتراض علنی می­شوند، حتی در برخی موارد دیده شده است که افرادی از دولت وقت با تحریک دیگران تجمعاتی را علیه دولت خودشان به صورت غیرقانونی راه انداخته­اند تا با اهداف دیگر خود مثل مظلوم­نمایی و بی­منطق نشان­دادن مخالفان خود برسند. این امر نشان دهنده این است که هر گروه سیاسی که قصد اعتراض علنی به دولت را دارد بایستی با دقت شرایط و فضای کشور را بشناسد و پس از آن اقدام به یک حرکت علنی بکند.

نتیجه­ گیری

در زمینه برگزاری تجمعات آیین ­نامه اجرایی فعالیت احزاب و جمعیت­ ها به تصویب رسیده است و همۀ افراد، اعم از دولت وقت یا معترضین به دولت باید به آن تمکین کنند و متعهد به اجرای آن باشند، اما این قانون دارای ابهاماتی است و در بیشتر موارد وزارت کشور وقت از این ابهامات استفاده می­کند و به راحتی گروه ­های مختلف از حق اعتراض محروم می­کند. همانگونه که گفته شد پیشنهاد می­شود که دولت فعلی یا دیوان عدالت اداری این آیین­ نامه را بازنگری کرده و موارد مبهم و متناقض با ظاهر اصل 27 قانون اساسی را اصلاح نمایند. از طرف دیگر، گروه­ های سیاسی که قصد برگزاری تجمع دارند باید توجه داشته باشند که روند گرفتن مجوز در این آیین ­نامه آمده است و این آیین ­نامه هرچند ناقص است، اما به دلیل قانونی­ بودن باید مورد تمکین همۀ گروه­ ها قرار بگیرد و اینکه هر گروهی به صورت خودجوش بخواهد بدون هیچ مجوزی به اعتراض بپردازد قطعاً، باعث برهم خوردن نظم عمومی می­شود.

دیدبان تاکید می کند که ما به دولت فعلی اعتماد داریم، اما در عین حال نگران مواضع و اقدامات فرهنگی دولت و مسئولین فرهنگی آن هستیم. درست است که روند برگزاری برخی تجمعات ممکن است خلاف قانون باشد، اما وضعیت حجاب و پوشش نیز واقعا نامطلوب است. هر چند دولت می­تواند مدعی باشد که به وجود آورندۀ این وضع نبوده است و تنها 9 ماه است که قدرت را به دست گرفته، اما عزم جدی و تلاش وافری نیز از سوی مسئولین فرهنگی دولت برای اصلاح وضع حجاب در کشور دیده نمی­شود و این امر هرچه بیشتر بر نگرانی ما می­افزاید.